Informe especial: los temas sobre los que legislaron por DNU los presidentes desde la reforma constitucional del ‘94

Decidido a avanzar antes de que se le escurra el caudal político que le dieron los votos del balotaje, Javier Milei se convirtió en el presidente que más decretos de necesidad y urgencia (DNU) dictó en sus tres primeras semanas de gobierno: 7 en total. Aunque en realidad, el último – el polémico 70/2023 que entró en vigencia el viernes – tiene 366 artículos que buscan desregular por completo la economía y abarcan una enorme diversidad de temas y normas que podrían haber sido modificadas por múltiples decretos.

Esos 7 DNU superan los 6 firmados por Mauricio Macri y Eduardo Duhalde, y los 5 dictados por Alberto Fernández, Néstor Kirchner y Fernando de la Rúa en sus primeros 21 días, según el análisis realizado por Infobae de este tipo de normas. Cristina Kirchner, en tanto, no dictó ningún DNU en el arranque de su primer mandato y sólo emitió 2 en las tres primeras semanas del segundo.

Carlos Menem, en tanto, sólo dictó una norma de este tipo en las primeras 3 semanas de su segundo período al frente de la Casa Rosada, iniciado en 1995, luego de la reforma constitucional del año anterior en la que se limitaron los DNU. Lo mismo había ocurrido en 1989, en el comienzo de su primera presidencia.

Los decretos de necesidad y urgencia son una herramienta incorporada en la reforma de la Constitución de 1994, tras el pacto de Raúl Alfonsín y Menem, y tuvieron como objetivo establecer un límite sobre la facultad de los jefes de Estado de legislar por decreto. En su artículo 99, inciso 3, el texto constitucional dispone que el Poder Ejecutivo “no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. Solo podrá hacerlo “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”.

En ese caso, luego de emitido con las firmas de sus ministros y el jefe de Gabinete, este último deberá, dentro de los diez días, someterlo a consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso. Este cuerpo, en un plazo de diez días, tendrá que elevar un dictamen de aprobación o rechazo al plenario de cada Cámara para su tratamiento, que sólo podrán rechazarlo o aprobarlo. Si no lo tratan o mientras dure el trámite, el decreto sigue vigente. Si la Bicameral no se reúne, pasados diez días desde el envío por el jefe de Gabinete, las Cámaras podrían tratarlo directamente en el recinto. Si no lo tratan, o solo lo rechaza una sola, el DNU continúa siendo válido.

Esto es así porque por la ley reglamentaria Nro 26.122, promovida por la entonces senadora Cristina Kirchner y sancionada en 2006 en el gobierno de su marido, sólo pueden ser declarados nulos con el rechazo expreso de la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras del Congreso. De hecho, fue algo que en la historia política desde 1994 nunca sucedió, lo que le permite a los mandatarios “blindar” decisiones que deberían pasar por el Congreso. El Parlamento no tiene plazo para considerarlos.

Este complejo recorrido político legislativo genera que, en la práctica, los presidentes sí puedan legislar sobre los temas no vedados en la Constitución. Esta es la “ventana legal” que uso Milei para sortear su inferioridad numérica en el Congreso. Aunque hay otra vía por la que podría quedar en suspenso o no aplicarse: una resolución judicial. De hecho, ya hay una treintena de presentaciones en distintos fueros. La última la hizo el viernes el gobernador de la Rioja, Ricardo Quintela, ante la Corte Suprema para pedir su inconstitucionalidad.

Los DNU de Milei

En el mega DNU publicado el 21 de diciembre en el Boletín Oficial, Milei buscó abarcar una enorme variedad de temas para desregular la economía que implicó la derogación o modificación de 366 medidas. La amplitud del decreto no tuvo parangón en las presidencias anteriores. Según su enunciado, buscó “aprobar las Bases para la Reconstrucción de la Economía Argentina”, para lo cual se declara la “emergencia pública, emergencia financiera, emergencia económica, emergencia previsional, emergencia sanitaria, emergencia administrativa, emergencias sociales, emergencia fiscal y la emergencia tarifaria”.

Pero no fue el primer DNU de su gestión. El del debut fue publicado el mismo domingo 10 de diciembre y es el que redujo los ministerios de 18 a 9 y creó dos como “súper ministerios”: Capital Humano e Infraestructura. Fue firmado por Milei, Nicolás Posse – designado jefe de Gabinete-, y los ministros de las carteras que sobrevivieron: Guillermo Francos, Luis Caputo, Mario Russo, Patricia Bullrich, Luis Petri y Diana Mondino.

Dos días después dictó el segundo, que modificó la ley 18.777 que establecía el límite de los 60 años para asumir como Procurador del Tesoro y poder así nombrar a Rodolfo Barra, ex miembro de la Corte y ex ministro de Justicia. Sorteó así un impedimento legal para tener a su lado a un avezado jurista y conocedor de los vericuetos del Estado, desoyendo los cuestionamientos por su simpatía juvenil con la ideología nazi.

El mismo 12 de diciembre, dictó un tercer DNU que extendió la intervención de la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) por un plazo de dos años o hasta que cesen los motivos que dieron lugar a la medida. El organismo pasó a estar bajo el mando de Silvestre Sívori, un abogado que venía trabajando desde hace tiempo junto a Posse. El texto establece que deberá elaborar un plan de readecuación de la AFI ajustando su labor a las tareas de inteligencia y contrainteligencia previstas en la Ley N° 25.520; revisar la administración de fondos reservados y de compras y contrataciones, pasar a disponibilidad al personal que estime conveniente y disponer la jubilación extraordinaria de aquellos agentes que hayan reunido los requisitos para obtener la jubilación voluntaria, y no sean necesarios sus servicios.

A través de un cuarto DNU, Milei dispuso elevó el dólar para exportadores a $860, como parte del paquete de medidas económicas anunciadas el 12 de diciembre por el titular del Palacio de Hacienda, y modificó la forma de liquidar las divisas en el Mercado Libre de Cambios.

En un quinto DNU emitido el sábado 16 de diciembre, el Presidente – con la firma de sus 9 ministros – decretó la “emergencia del sector energético nacional”, la continuidad de la intervención de los entes reguladores de la Electricidad (ENRE) y del Gas (Enargas), así como la revisión tarifaria.

Ese mismo día, Milei dictó un sexto DNU para la emisión de instrumentos de deuda pública por hasta $2 billones para afrontar compromisos que se realicen en 2023 pero con vencimiento en el curso del año próximo, además de incrementar en $1 billón el monto autorizado en la ley de Presupuesto para operaciones con un plazo mínimo de amortización de 90 días.

¿Sobre qué buscaron legislar los anteriores mandatarios apenas asumieron?

Apenas llegó a la Casa Rosada el 10 de diciembre de 2019, Fernández también dictó un primer DNU para llevar la cantidad de ministerios de 11 que había dejado Macri, a 20 carteras. Creó la de Mujeres, Géneros y Diversidad, la de Desarrollo Territorial y Hábitat, y la de Obras Públicas, y le restituyó el rango ministerial a Salud, a Trabajo, a Ciencia y Tecnología, a Ambiente y Desarrollo Sustentable, a Cultura, a Deportes y Turismo.

Tres días después, declaró con otro DNU la emergencia pública en materia ocupacional por 180 días y fijó la doble indemnización en caso de despido sin causa. Cinco días antes de la Nochebuena emitió un tercer DNU para postergar obligaciones de pago de amortizaciones correspondientes a las Letras del Tesoro en dólares hasta el día 31 de agosto de 2020. Y el 20 de diciembre, al igual que Milei, dispuso la intervención de la AFI, en este caso por 180 días, y designó como interventora a Cristina Caamaño.

Sobre el final del año, Alberto emitió su quinto DNU por el que prorrogó, más allá del 31 de diciembre, la obligación de liquidar en el país las divisas de las exportaciones dentro de un plazo máximo establecido por el Banco Central.

Macri emitió 6 DNU en sus tres primeras semanas en la Casa Rosada. Como sus sucesores, el primero fue para ampliar los ministerios de 15 que recibió, a 20. El segundo fue la anulación de una emisión de deuda con el Banco Central. El decreto quizás más recordado esos primeros días por la polémica que generó – la designación de los jueces de la Corte Horacio Rosatti y Carlos Rosenkrantz, fue por un decreto común (el 83/2015) dictado el 14 de diciembre que llevó la firma de Macri, su jefe de Gabinete, Marcos Peña, y su ministro de Justicia, Germán Garavano.

El día de Nochebuena emitió otras tres normas de este tipo, dos de impacto para la Justicia. Por uno de esos DNU, transfirió el Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM), la oficina a cargo de las escuchas legales, desde la Procuración General – como había resuelto Cristina Kirchner- a la órbita de la Corte Suprema.

Otro de sus primeros DNU fijó la entrada en vigencia del Código Procesal Penal de la Nación, de acuerdo con el cronograma de implementación progresiva que estableciera la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del nuevo Código que funciona en la órbita del Congreso.

El tercero de la misma fecha dispuso la revisión de los concursos de personal en trámite, las designaciones efectuadas por esta vía durante los últimos dos años, y las contrataciones de personal en el Poder Ejecutivo durante los últimos tres años. El 29 de diciembre, Macri dispuso por DNU la creación del Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) como autoridad federal de los servicios de comunicación audiovisual. El nuevo organismo absorbió funciones de la ex Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), creada en 2009 por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y de la ex Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), creada en 2014.

Pese a su lo que había manifestado públicamente de que no recurriría a los DNU para gobernar, Cristina Kirchner dictó dos decretos de necesidad y urgencia a poco de asumir su segundo mandato, cuando tenía amplia mayoría en ambas Cámaras. El primero fue el 21 de diciembre de 2011, por el cual dispuso que la tasa de interés máxima a aplicar a jubilados y pensionados no podía superar el 5% de la que percibía por similar prestación el Banco Nación.

El segundo, dictado el 30 de diciembre de ese año, fue para modificar el Presupuesto Nacional 2011 aprobado por el Congreso para “atender gastos no contemplados” y atender “el normal funcionamiento de las distintas jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Nacional, hacer frente a los servicios de la deuda pública, así como los programas de inversiones y transferencias, a fin de asegurar la provisión de aquellos bienes y servicios que resulte indispensable garantizar por su impacto social y su incidencia en la actividad económica”. En su primer mandato, la ex presidenta no dictó ninguno en las tres semanas de diciembre de 2007.

Su marido, Néstor Kirchner, que asumió el 25 de mayo de 2003 tras el llamado anticipado a elecciones de Duhalde el año anterior, emitió 5 DNU en sus primeros 21 días en el gobierno. El primero fue el que prorrogó el tope de $3.000 de ese momento como remuneración bruta del Presidente y los funcionarios políticos. El monto había sido fijado originalmente por otro decreto dictado durante el fugaz paso de Adolfo Rodríguez Saá por la Casa Rosada y que fue posteriormente modificado de manera parcial por Duhalde.

El segundo DNU de Kirchner fue el que dispuso que las secretarías General, Legal y Técnica, de Inteligencia, de Turismo y Deporte, de Cultura y de Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico pasarán a depender directamente del Presidente. También que las políticas de comunicación, así como de la difusión de la actividad del Poder Ejecutivo Nacional pasaran a la órbita de la Jefatura de Gabinete, en ese momento a cargo de Alberto Fernández.

El 12 de junio, el mandatario santacruceño emitió otro DNU para aprobar la Séptima Edición de la Farmacopea Argentina, el libro oficial donde se publican los tipos de drogas y medicamentos, especificando su origen, preparación e identificación.

El mismo día, dispuso por otro decreto de necesidad y urgencia la condonación de las deudas con la Comisión de Tierras Fiscales de los que adquirieron tierras nacionales en la Provincia de Santa Fe transferidas en el marco del “Programa Arraigo”, y afectadas por las inundaciones de abril de 2003 como consecuencia del desborde del río. En otro DNU decretó que las telefónicas no podrían cortarle el servicio por falta de pago a los usuarios en los departamentos santafesinos declarados zonas de desastre debido a la emergencia.

Su antecesor Duhalde firmó 6 decretos de necesidad y urgencia a poco de asumir en un país convulsionado por la crisis de finales de 2001. Electo por la Asamblea Legislativa el 1 de enero de 2002 después de la salida anticipada de De la Rúa en medio de una represión que dejó 39 muertos, dictó el primero ocho días después. Fue para poner en venta o donar la mercadería abandonada en la Aduana que no había sido reclamada. Una semana más tarde, decretó la emergencia alimentaria nacional y la creación del Programa de Emergencia Alimentaria “con el fin de atender las necesidades básicas de la población”. En un escenario de ajuste por la crisis, Duhalde dispuso con otro DNU, al otro día, delegar en el jefe de Gabinete la facultad de “otorgar excepciones” para nuevas designaciones y contrataciones, prohibidas por otro decreto de su antecesor Adolfo Rodríguez Saá.

El bonaerense también dictó otro decreto para aprobar, al 31 de diciembre de 2001, modificaciones al Presupuesto de ese año para hacer frente al pago de sueldos del Estado y beneficios previsionales a cargo de la ANSES, en medio de “la crisis económica, social e institucional”.

El 22 de ese enero caliente, Duhalde dictó el DNU que daría origen a los planes sociales. Fue el 165/2002, que declaró la emergencia ocupacional y creó el Programa Jefes de Hogar y el Registro Nacional de Beneficiarios de Planes Sociales, una de las medidas emblemática de su gestión. Revalidado luego por una ley, consistía en un beneficio económico de $150 a jefas y jefes de hogar desocupados con hijos menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad, jefas de hogar embarazadas en hogares con integrantes desocupados. Ese beneficio fue el antecedente de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y de la Asignación Universal por Embarazo (AUE), implementados en 2009 y 2011, respectivamente, durante el mandato de Cristina Kirchner

A tres semanas de asumir, Duhalde dictó su sexto DNU, pero en este caso, no como paliativo a la crisis social, sino para crear el Ministerio de la Producción, en el que designó a José Ignacio de Mendiguren, ex secretario de Industria y Desarrollo Productivo de Sergio Massa, cuando éste asumió en Economía sobre el final del gobierno de Fernández.

De la Rúa dictó 5 DNU en diciembre de 1999. El primero, a una semana de haber asumido, fue para girarle un anticipo de la coparticipación a la provincia de Corrientes de $30 millones” y otros $10 millones de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), “para dar solución inmediata a los problemas de financiamiento por los que atraviesa” la provincia. Corrientes se veía envuelta, desde hacía varios meses, en protestas por el atraso en el pago de salarios de los estatales, que derivó en una represión por parte de Gendarmería del corte del Puente General Belgrano el 17 de diciembre, con un saldo de dos manifestantes muertos. Diez días después, con otro DNU, De la Rúa le otorgó a la provincia otros dos anticipos por un total de $30 millones para tratar de contener la crisis en el distrito

El anteúltimo día de 1999, el mandatario radical dispuso a través de sendos decretos de necesidad y urgencia, la modificación del presupuesto para el Consejo Nacional del Menor y la Familia, y la declaración de emergencia pesquera para la merluza, junto con la intervención de la Dirección Nacional de Pesca y Agricultura. El 31 de diciembre, a hora del brindis de fin de año, dictó un DNU referido a operaciones de crédito público para compensar “una menor percepción de los recursos estimados” debido a “la disminución de la actividad económica”. Faltaban aún casi dos años para el agravamiento de la crisis económica que, corralito bancario mediante, le implicó el final abrupto de su gobierno.

Menem firmó un solo DNU en sus tres primeras semanas de mandato. Lo firmó el 22 de diciembre de 1995 para extender la compensación a los damnificados por la explosión de la fábrica militar de Río Tercero (Córdoba) en los sucesos del 24 de noviembre de ese año. La explosión principal, que destruyó el establecimiento y parte de la ciudad, había ocurrido 20 días antes, Dejó siete personas muertas, más de 300 heridos y un daño en la salud mental de la mayor parte de la población de la ciudad. La Justicia determinó que el móvil de la explosión fue el encubrimiento del contrabando de armas a Ecuador y Croacia realizado entre 1991 y 1995. La investigación alcanzó al entonces presidente Menem, que fue condenado en 2013 a siete años de cárcel, pero en 2018 terminó absuelto por el mismo tribunal, que entendió que no se había cumplido el “principio del plazo razonable” para arribar a una sentencia firme. A principios de 2021 debía enfrentar un nuevo juicio, pero falleció poco tiempo antes.

DNU firmados por cada mandatario durante sus mandatos

Más allá de los DNU firmados por estos siete mandatarios mientras estuvieron en el poder, el presidente que más decretos de este tipo dictó a lo largo de su mandato, desde la reforma de la Constitución en 1994, fue Néstor Kirchner: fueron 224 a lo largo de los 1.660 días que ocupó la Casa Rosada.

En el ranking le sigue Fernández, con 176 DNU en 1.461 días al frente del Ejecutivo. Luego figura Duhalde, con 139, pero en un tercio del período, solo 508 días. A continuación se ubica Menem con 139 en su segundo mandato también de 1461 días; y Macri, con 64 decretos de necesidad y urgencia firmados a lo largo de 1.461 días. En sus dos años de mandato (741 días), De la Rúa dictó 51 DNU, una cifra similar a la de Cristina Kirchner – 50 – en su segundo período de 1.461 días. Fueron el doble que en el primer mandato, la ex presidenta firmó apenas 21 a lo largo de sus primeros cuatro años en la Casa Rosada.

Infobae también analizó cómo fue la evolución histórica del dictado de los decretos de necesidad y urgencia a lo largo de las distintas gestiones. El año que más DNU se dictaron fue el 2002, un total de 95, firmados todos por Duhalde. Le sigue el 2003, con 90, de los cuales 44 fueron de este último mandatario peronista y otros 46 de Néstor Kirchner. En el ranking aparece luego el 2020, el año de la pandemia, con 76 DNU de Fernández; siguen el 2004, el 2006 y el 2005, con 60, 55 y 44 respectivamente, firmados por el santacruceño, el que más veces usó la lapicera para dictar este tipo de normas.

En 2021, hubo 39 decretos de necesidad y urgencia dictados por Fernández; en 2023, un total de 35: 28 del último presidente y los 7 que lleva dictados Milei. En 1999 hubo 34, de los cuales 5 llevaron la firma de De la Rúa y 29 la de Menem; en 2022, hubo 28 de Fernández; y el año anterior, 5 del ex presidente del Frente de Todos y 23 de su antecesor Macri. En 2001, el año que terminaría con la mayor crisis política y social desde el retorno democrático, hubo 24 DNU rubricados por De la Rúa y 4 por Rodríguez Saá; el año anterior, 22 del ex presidente radical que tuvo que dejar la Casa Rosada en forma anticipada; en 1997, hubo 21 de Menem; y en 2007, el último año de mandato de Néstor Kircher, 19 que llevaron su firma.

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